Byråupphandling: så ställer du krav och jämför anbud

Därför är kravställningen avgörande vid byråupphandling

Byråtjänster – kommunikation, juridik, teknik, analys – upphandlas som tjänster. Offentlig upphandling är processen offentliga organisationer använder för inköp, med regler för hur det ska gå till (Upphandlingsmyndigheten). Lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, reglerar anskaffning av varor, tjänster och byggentreprenader.

Syftet är att skattemedel ska användas så effektivt som möjligt och att företag inom EU ska kunna göra affärer med offentlig sektor på lika villkor (Upphandlingsmyndigheten). Svensk offentlig upphandling omsätter enligt samma källa över 1 000 miljarder kronor årligen, drygt en sjättedel av Sveriges BNP.

Den upphandlande organisationen har stor frihet att formulera kraven, och hur de formuleras beror på vad som ska upphandlas och syftet med upphandlingen (Upphandlingsmyndigheten). Kraven styr därmed vad anbuden kan innehålla – och vad som går att jämföra.

Kraven på själva tjänsten samlas i kravspecifikationen, även kallad teknisk specifikation (Upphandlingsmyndigheten). Formuleras kraven löst kan anbuden beskriva helt olika saker, och jämförelsen blir godtycklig i stället för sakligt grundad.

Statistik om svensk offentlig upphandling

Utgå från behov och marknad innan du ställer kraven

Innan kraven skrivs behöver du veta vad byrån faktiskt ska leverera och vad marknaden kan erbjuda. Upphandlingsmyndigheten hänvisar till behovsanalys och marknadsanalys som stöd vid kravställning på upphandlingsföremålet.

Behovsanalysen besvarar frågor som vilket resultat uppdraget ska leda till, vilka arbetsuppgifter och volymer som ingår, vilka kompetenser som krävs, över hur lång tid uppdraget löper och hur det ska följas upp. Svaren ger underlag för att skilja mellan vad som måste ställas som krav och vad som i stället ska konkurreras på kvalitet.

Marknadsanalysen kartlägger hur många leverantörer som finns, vilken kapacitet och kompetens de har och vilka arbetssätt som är vanliga. Den ger en rimlig ambitionsnivå: krav som ingen på marknaden kan uppfylla leder till för få eller inga anbud, medan för lågt ställda krav gör att kvaliteten avgörs enbart av priset.

Ambitionsnivån kan också kopplas till hållbarhet. Offentlig upphandling kan bidra till en hållbar samhällsutveckling genom att efterfråga socialt och miljömässigt hållbara produkter och tjänster och genom att använda leverantörers innovationsförmåga; regeringen har tagit fram en nationell upphandlingsstrategi för detta (Upphandlingsmyndigheten).

Redan i behovs- och marknadsarbetet behöver du ta ställning till vilka krav som ska vara obligatoriska och vilka aspekter som ska konkurrera. Upphandlingsmyndigheten lyfter frågan om kraven ska formuleras som obligatoriska krav eller som tilldelningskriterier.

Steg för korrekt kravställning vid byråupphandling

Välj kravtyp: detaljkrav, funktionskrav eller standarder

Upphandlingsmyndigheten beskriver tre sätt att formulera krav på upphandlingsföremålet: detaljkrav som anger detaljerade krav på varans egenskaper eller hur tjänsten ska utföras, funktionskrav som beskriver vad som ska uppnås i stället för hur, och standarder.

Detaljkrav förutsätter att den upphandlande organisationen har djup kunskap om tjänsten för att resultatet ska bli lyckat (Upphandlingsmyndigheten). I en byråupphandling innebär detaljkrav att du själv beskriver arbetssätt, bemanning och metoder. Det ger hög styrning, men låser leverantörens yrkeskunskap och gör det svårt att jämföra anbud som beskriver samma sak på olika sätt.

Funktionskrav ger leverantören ett större utrymme att använda sin yrkeskunskap och kreativitet. Även om tillvägagångssättet inte beskrivs i detalj bör du precisera vilket resultat som ska uppnås; funktionskrav kopplas ofta till mål och mäts som önskade effekter och resultat (Upphandlingsmyndigheten). För byråtjänster är det ofta den kravtypen som närmast speglar vad uppdragsgivaren faktiskt behöver få ut av uppdraget.

Standarder kan underlätta och effektivisera inköp och hjälpa både upphandlande organisationer och leverantörer att arbeta strukturerat och enhetligt. Om du använder en standard måste kravet följas av orden ”eller likvärdigt”. Det bör framgå att bevis som styrker likvärdighet ska bifogas anbudet.

Enligt ett ställningstagande från Konkurrensverket, publicerat i juli 2024, är det inte tillåtet att hänvisa till standarder som inte finns att tillgå kostnadsfritt för leverantören. Ställningstagandet är inte i sig rättsligt bindande (Upphandlingsmyndigheten).

Fördelar och nackdelar med detaljkrav i byråupphandling

Separera obligatoriska krav från tilldelningskriterier

Obligatoriska krav är de miniminivåer ett anbud måste uppfylla för att komma i fråga. Tilldelningskriterierna är de kvalitetsaspekter som ska konkurrera mellan de anbud som klarat miniminivån. Upphandlingsmyndigheten ramar in valet mellan dessa båda som en del av arbetet med kraven på upphandlingsföremålet.

Kvalitetsaspekter som ska påverka utfallet – till exempel hur byrån avser att lösa uppdraget, kompetensen hos nyckelpersoner eller rutiner för kvalitetssäkring – blir jämförbara först om de ligger som tilldelningskriterier med en bedömningsgrund som anbudsgivarna känner till. Ligger samma aspekt både som ska-krav och som kriterium riskerar den att värderas två gånger. Då suddas skillnaden mellan att bli godkänd och att bli bäst ut.

Proportionalitetsprincipen innebär att kraven, kriterierna och villkoren i upphandlingen ska vara rimliga i förhållande till det som upphandlas (Karolinska Institutets upphandlingssida). Regeringen beskriver samma sak som att kraven i upphandlingen ska ha ett naturligt samband med det som ska upphandlas och vara rimliga. För byråuppdrag betyder det att krav på exempelvis omsättning, referensuppdrag eller certifieringar ska kunna motiveras av uppdragets art och storlek.

Pröva byråns lämplighet och kapacitet

Innan anbuden utvärderas prövas om byrån får och kan genomföra uppdraget. Upphandlaren kontrollerar då administrativa, juridiska och ekonomiska krav som bolagsregister, skattekontroll och soliditet (Karolinska Institutets upphandlingssida). LOU har egna kapitel för uteslutning av leverantörer, kvalificering samt egen försäkran och utredning om leverantörer.

Typiska kvalificeringskrav för en byrå är registrering och fullgörelse av skatter och avgifter, ekonomisk ställning, relevant erfarenhet från liknande uppdrag och tillgång till personal med rätt kompetens.

I LOU är prövningen av leverantören och utvärderingen av anbudet reglerade i skilda kapitel: uteslutning av leverantörer, kvalificering samt egen försäkran och utredning om leverantörer har egna kapitel, medan utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt regleras i ett annat (riksdagen.se).

Icke-diskrimineringsprincipen sätter gränser för vad som får krävas: leverantörer får inte diskrimineras på grund av nationalitet, och man får inte ställa krav som bara svenska företag känner till eller kan klara av att uppfylla. Man får inte heller ta regionala hänsyn – leverantörer från andra orter ska behandlas på samma sätt som företag från den egna kommunen (Karolinska Institutets upphandlingssida).

Bygg ett upphandlingsunderlag som gör anbuden jämförbara

Upphandlingen annonseras med ett förfrågningsunderlag, och detta underlag fastställer alla villkor i upphandlingen och avtalsvillkor (Karolinska Institutets upphandlingssida). Samtliga bedömningsgrunder ska vara kända i förväg: krav, kriterier, viktning, bedömningsmetod och avtalsvillkor.

Uppgifter som gäller upphandlingen får inte hemlighållas, upphandlingen ska annonseras offentligt och de leverantörer som deltagit i anbudsförfarandet ska informeras om resultatet (Karolinska Institutets upphandlingssida).

Underlaget består av delar som måste hänga ihop: en anbudsinbjudan med presentation, beskrivning av behovet och tidsplan, samt administrativa föreskrifter med formkrav för hur anbudet ska lämnas (Karolinska Institutets upphandlingssida). Till detta kommer kravspecifikationen med kraven på tjänsten (Upphandlingsmyndigheten) och utvärderingsmodellen som beskriver hur anbuden jämförs mot tilldelningskriterierna.

Du behöver bestämma formkrav för hur anbudet lämnas, vilka dokument som ska bifogas, sista dag för anbud och hur frågor får ställas. Anbud hanteras elektroniskt i upphandlingsverktyg, och hela processen från förfrågningsunderlag till färdigt avtal kan ske elektroniskt (Karolinska Institutets upphandlingssida). LOU innehåller kapitel om elektroniska metoder för upphandling samt om kommunikation, information till leverantörer och dokumentation.

Inköpsvärdet och tröskelvärdet avgör om upphandlingen annonseras inom Sverige eller inom EU (Karolinska Institutets upphandlingssida). Enligt Karolinska Institutets upphandlingssida ska upphandling med bred offentlig annonsering genomföras om värdet av det som ska anskaffas överstiger 700 000 kronor och inga giltiga ramavtal finns.

LOU har ett kapitel om tröskelvärden och ett kapitel om annonspliktiga upphandlingar under tröskelvärdena samt om tjänster enligt bilaga 2, förteckningen över sociala tjänster och andra särskilda tjänster.

Räkna med tid: förutom den lagstadgade annonseringstiden tar processen enligt Karolinska Institutets upphandlingssida minst 4–6 månader, och komplicerade upphandlingar ännu längre. Fram till dess att tilldelningsbeslutet offentliggjorts gäller absolut sekretess för inkomna anbud och för prövningen och utvärderingen av dem (Karolinska Institutets upphandlingssida).

Jämför anbuden mot krav och kriterier

Jämförelsen görs i två steg. Först kontrolleras varje anbud mot de obligatoriska kraven och mot formkraven i de administrativa föreskrifterna – anbud som inte uppfyller dem går inte vidare. Därefter utvärderas de anbud som klarar kraven mot tilldelningskriterierna; LOU har ett eget kapitel om utvärdering av anbud och tilldelning av kontrakt.

Utvärderingen ska vara transparent och förutsebar (Karolinska Institutets upphandlingssida) och dokumenteras. I praktiken innebär det att varje anbuds styrkor och svagheter kopplas till de kriterier och den viktning som angetts i underlaget, och att rangordningen kan motiveras sakligt i efterhand.

Sätt samman bedömningsgruppen med rätt kompetens. Upphandlaren står för den upphandlingsrättsliga kunskapen och leder den administrativa processen, medan beställaren står för sakkunskapen, leder projektet i sak och äger budget och beslutsmandat (Karolinska Institutets upphandlingssida). Vid en byråupphandling innebär det att den som ska använda tjänsten bedömer innehållet, medan upphandlaren ansvarar för att kraven och kriterierna tillämpas lika på alla anbud.

Resultatet kommuniceras till deltagarna, och en leverantör som anser att en upphandlande myndighet brutit mot de grundläggande principerna eller mot LOU kan begära överprövning hos förvaltningsrätt (regeringen.se). LOU har kapitel om avtalsspärr, överprövning och skadestånd samt om tillsyn och upphandlingsskadeavgift.

Undvik vanliga fallgropar i krav och jämförelse

En praktisk kontroll före publicering är att läsa kravspecifikationen mot behovsanalysen och stryka eller skriva om krav som inte är nödvändiga för att uppdraget ska kunna genomföras. Låt sedan någon som inte har arbetat med underlaget beskriva hur hen skulle bedöma ett anbud utifrån kriterierna. Om beskrivningen inte stämmer med den avsedda bedömningsgrunden behöver underlaget förtydligas innan det går ut.